La gratuidad en la educación superior se convirtió durante el gobierno de Gustavo Petro en una política de Estado que hoy beneficia a cerca de 900.000 estudiantes en diferentes universidades públicas del país. Este reportaje examina los avances, las reformas que fortalecieron la financiación del sistema, las historias de quienes accedieron por primera vez a la universidad y los desafíos que aún persisten para garantizar la permanencia, la calidad y la equidad territorial.
Presidente de la república Gustavo Petro en la universidad de Cauca,firma de ley 2568-2026. Fotografía, web Radio Nacional de Colombia.
Siney Torres Villafañe es la primera de nueve hermanos que entra a la universidad. Vive en el territorio Arhuaco, en la Sierra Nevada de Santa Marta, y hoy cursa un programa en la Universidad del Magdalena sin haber pagado un solo semestre. "Tuve la oportunidad de ingresar por mi dedicación, el esfuerzo y la responsabilidad que tuve ante mis padres", cuenta en un tono que suena más a constatación que a celebración. Pero feliz al poder acceder a un derecho que años atrás se diluía en promesas y discursos. Hoy, esa política que se construyó a lo largo de los últimos cuatro años, dejó de ser, para familias como la Siney, una barrera.
Esta decisión tiene nombre y fecha: Ley 2307 de 2023, presentada por el presidente Gustavo Petro el 31 de julio de ese año. Convirtió en política de Estado lo que simplemente venía siendo un programa volátil del gobierno de turno: la gratuidad en la matrícula de los programas de pregrado en las instituciones públicas de educación superior. Su reglamento, el Decreto 2271, fijó las reglas de acceso, financiación y giro de recursos. Antes existía un esquema parcial, desde 2021, con la Ley 2155, pero ese primer intento exigía un límite de edad y un registro estricto en el Sisbén que dejaba por fuera a buena parte de quienes hoy sí alcanzan el beneficio.
Este giro decidido en la política pública se soportó en un argumento sólido: el artículo 67 de la Constitución de 1991, que define la educación como un derecho y un servicio público con función social, es decir, el carácter de derecho fundamental se venía aplicando, pero nada más en los niveles básico y medio. Trasladar esa misma lógica a la educación superior, donde durante décadas primó el crédito educativo como puerta de entrada, es la apuesta de fondo de la Ley 2307: dejar de tratar la universidad pública como un servicio que se compra y empezar a tratarla como un derecho que se garantiza.
Durante años, ir a la universidad pública en Colombia significaba firmar una apuesta. O la familia conseguía la plata o el estudiante se endeudaba con el ICETEX (Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior) y esperaba tener suerte de ser seleccionado. Entonces, el 60% de los jóvenes del país señalaba la falta de recursos como la principal razón para no seguir estudiando. Hay casos individuales en los que la deuda en siete años pasó de 197 millones a más de 400 millones de pesos. "Estudiar no puede seguir siendo un privilegio que se paga con angustia", resume la madre de una estudiante de Licenciatura en Español y Lenguas Extranjeras que hoy tiene matrícula gratuita. Su hija Laura Camila Cortes lo dice más simple todavía: "Si no tuviera la política de gratuidad, probablemente no podría estar acá".
El ICETEX no es un actor cualquiera en esta historia. Creado en 1950 y reorganizado mediante la Ley 30 de 1992 como una de las piezas centrales del sistema, durante décadas funcionó como la vía casi obligada para financiar una carrera universitaria pública: crédito primero, título después y una cuota mensual de por medio. La Ley 2307 no eliminó al ICETEX ni el crédito educativo, que sigue existiendo para quienes estudian en instituciones privadas o no califican para la gratuidad. Lo que cambió fue sacarlo del centro: dejó de ser, para la mayoría de estudiantes de universidad pública, la puerta de entrada más común.
La Matrícula Cero, además, no llegó por generación espontánea: antes de convertirse en política de Estado el pulso lo ganaron los estudiantes, universidad por universidad, con el cuerpo como herramienta de presión. En 2020, en plena pandemia y todavía bajo el gobierno de Iván Duque, estudiantes de la Universidad de Antioquia, la Universidad del Valle, la Universidad Industrial de Santander, la Universidad del Tolima y la Surcolombiana, entre otras, entraron en huelga de hambre para exigir lo que hoy aparece en los informes de gestión como un dilema resuelto: no tener que elegir entre comer y estudiar.
En Univalle, varias personas se encadenaron durante días a la sede Meléndez; en la UdeA, seis huelguistas resistieron más de 200 horas sin comer antes de que la rectoría y la Gobernación de Antioquia cedieran. Todo eso contribuyó decididamente a la Ley 2307 que vino después. Para buena parte del movimiento estudiantil, la matrícula cero no fue un regalo del Estado, sino una deuda cuyo reconocimiento llegó tras años de movilización social. Ese miedo, el de una deuda que se hereda antes de graduarse, es el punto de comparación real frente al que hay que leer los números. La cobertura de la gratuidad pasó de cubrir al 80 % de los matriculados en pregrado de instituciones públicas en 2022 al 97,5 % al cierre del periodo del gobierno Petro. Entre 2023 y 2025 se invirtieron más de 6,7 billones de pesos en el programa "Puedo Estudiar", que hoy llega a cerca de 900.000 estudiantes en 64 instituciones públicas del país. El presupuesto anual pasó de 6 billones en 2022 a 9,8 billones en 2025.
El elemento diferencial de esta política con otros programas de acceso es a dónde llega. El Ministerio de Educación reporta presencia en los 32 departamentos y en 1.122 municipios y áreas no municipalizadas del país, incluidas zonas rurales que rara vez aparecen en el mapa de la oferta universitaria. Esa cifra se vuelve una realidad cuando se hace un alto en el camino en los testimonios de quienes la viven.
En el Valle de Sibundoy, Putumayo, Dayana Katherine Rojas Sagreda, de la comunidad Kamsá, estudia Ingeniería Civil en la Institución Universitaria del Putumayo. Antes pensaba que solo iba a alcanzar el nivel tecnológico. "Voy a poder ser la primera ingeniera civil en mi familia", dice. Su madre, artesana, resume la distancia que la gratuidad acortó: "La universidad era, pues, costosa, como inalcanzable, se puede decir, ¿no?". Dayana conecta el oficio cultural que heredó —tejer en chaquira y en lana— con lo que ahora estudia: "En cuanto a mi profesión también es lo mismo: construir, diseñar". En La Guajira, un grupo de jóvenes Wayúu empezó este año Medicina en la Universidad de La Guajira, sin costo. Uno de ellos, hablante de la lengua Wayúu, ve en la carrera una vía de regreso a su comunidad: "voy a entender más a mi cultura, tratarlos más, socializar más con ellos". Isabella Pimienta Solano, también de primer semestre, lo piensa en plural: "Lo que yo busco como médica guajira es ser comunitaria, atender a mi comunidad, a mi región, porque entre nosotros ya conocemos nuestras culturas, nuestras costumbres". Luis Eduardo Tapia Camargo, de la comunidad de Jirtú, en Manaure, lo extiende a todo el departamento: "esto nos beneficia no solo a Manaure, a Uribia, sino a toda La Guajira".
Fotografía de Dayana Rojas Sagreda de la comunidad Kansa, beneficiaria de la política de gratuidad.
La gratuidad también cambió la ecuación de quiénes tienen que salir de su municipio para estudiar. En La Unión, Nariño, por ejemplo, la llegada de una sede de la Universidad de Nariño evitó que jóvenes de municipios como San Pedro de Cartago tuvieran que desplazarse a la ciudad. Daniela Alejandra Muñoz Chávez lo explica con un argumento: "No solamente beneficia a las personas que no se pudieron ir por falta de recursos a las ciudades, sino que beneficia a las personas que tienen sus hijos y que cuentan con un trabajo acá".
En Urabá, Jordan Smith Parra Zúñiga combinó una beca deportiva y la gratuidad para estudiar la carrera de Profesional en Deporte en el Politécnico Jaime Isaza Cadavid sin salir de su región: "Gracias a Dios todo se dio acá mismo en la región". En Sabanalarga Atlántico, César Durán, estudiante de Ingeniería Agroindustrial de la UniAtlantico, señala algo que va más allá de la matrícula: el laboratorio de su programa fue dotado con equipos de analisis mircobiologico, quimico y fisico por el Ministerio de Educación, y eso, dice, permite "producir conocimiento en las áreas periféricas de Colombia…, en las zonas rurales, con impacto inmediato". Y, en el departamento del Cauca, Byrayan Stiven Jiménez, estudiante de Arquitectura en el Colegio Mayor del Cauca, agradece la llegada de aulas modulares a su institución, un hecho que asocia directamente con el aumento de cupos que trajo la gratuidad.
Hay un factor común en casi todos estos testimonios. Quienes hoy estudian gracias a la gratuidad hablan más de su comunidad y menos de sí mismos: la futura ingeniera civil que quiere seguir construyendo con su pueblo Kamsá, los futuros médicos que piensan ejercer en su propia lengua Wayúu, el arquitecto que agradece un aula modular porque le permite a más gente entrar detrás de él. Así las cosas, la política de Estado de gratuidad en la educación pública, tasada solo en cupos y presupuesto, cuenta una parte de la historia. Comparada con lo que la gente hace con esos cupos, cuenta la otra, y esta segunda es la que más pesa a la hora de juzgar si una reforma de este tamaño cambió la realidad de la educación superior en Colombia.
Según el informe de gestión del Ministerio de Educación Nacional, poco más de la mitad de los beneficiarios del periodo 2022-2026 son mujeres. Casi ocho de cada diez pertenecen a hogares en condición de vulnerabilidad socioeconómica. Uno de cada seis es víctima del conflicto armado. Y una parte más pequeña, pero significativa, corresponde a población étnica: comunidades indígenas, población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera, y pueblo Rrom. Son, casi una por una, las mismas poblaciones que aparecen en los testimonios recogidos para este reportaje.
La otra conquista en la educación superior
Ampliar la matrícula gratuita resolvía una parte del problema. Pero dejaba en pie una pregunta de fondo: ¿cómo se sostienen las universidades que reciben a todos esos estudiantes nuevos? Desde 1992 los artículos 86 y 87 de la Ley 30 ataban el crecimiento de los aportes de la Nación a las universidades públicas al IPC, es decir, a la inflación general, sin relación con lo que realmente cuesta sostener un laboratorio, pagar nómina docente o mantener un programa de investigación. Con los años, esa fórmula generó lo que el propio Ministerio ha denominado un déficit histórico calculado por sectores del Congreso en cerca de 17 billones de pesos. Ese hecho, era un reclamo que el movimiento estudiantil venía señalando en sus protestas por lo menos desde 2011.
Por ejemplo, esa era una de las exigencias del paro nacional universitario de 2014, que mantuvo cerradas durante varias semanas buena parte de las 32 universidades públicas del país. Luego, en las mesas de concertación la petición fue modificar, precisamente, el artículo 86. Los rectores llevaban años advirtiendo que, si los aportes de la Nación solo crecían con el IPC, la brecha entre lo que cuesta educar y lo que gira el Estado nunca se iba a cerrar. El proyecto de reforma tardó siete años en convertirse en ley y, en el camino, recogió observaciones fiscales del Ministerio de Hacienda y comentarios de gremios empresariales sobre el costo de la medida para las finanzas públicas, según consta en la ponencia radicada en el Congreso. No fue, en otras palabras, un trámite sin discusión.
Ahí está, quizás, el punto más incómodo de esta historia: la gratuidad podía crecer todo lo que la voluntad política permitiera, pero si la base de financiación de las universidades seguía atada al IPC, el sistema de educación pública se seguía quebrando. La respuesta llegó al final del periodo del gobierno Petro. En diciembre de 2025, el Congreso aprobó, con votación unánime en la Cámara, la reforma a los artículos 86 y 87, que reemplaza el Índice de Precios al Consumidor (IPC) por el Índice de Costos de la Educación Superior (ICES), calculado por el DANE, un indicador económico que mide la variación semestral de los gastos de las universidades. El presidente Petro sancionó la ley en marzo de este año, desde Popayán, como la Ley 2568, y la describió como una deuda histórica saldada con la universidad pública.
Entonces, las transferencias de la Nación a las universidades públicas pasaron de 5,5 billones de pesos en 2022 a cerca de 12 billones en 2025, con una proyección de más de 13 billones para 2026. Con la reforma ya en vigor, el Ministerio calcula un billón de pesos adicionales a partir de 2027, y una ampliación de 32 a 67 instituciones vinculadas presupuestalmente a la Nación. El ministro Daniel Rojas Medellín describió el ajuste aprobado, equivalente al IPC más 30 puntos, como cinco veces superior a lo que pedían las movilizaciones estudiantiles de años anteriores.El propio Petro cuantificó en más de 347.000 los nuevos cupos creados desde 2022, y el Ministerio sostuvo que las transferencias a las universidades crecieron 52 % entre 2022 y 2026.
Aún con estas conquistas del gobierno progresista que termina, que le dieron un lugar importante a los reclamos de las universidades públicas del país, los retos que están por delante siguen siendo importantes. Por ejemplo, la gratuidad cubre el costo de la matrícula ordinaria neta, pero no el transporte, la alimentación, la vivienda ni los materiales de estudio. Para una buena parte de los mismos beneficiarios, que el Ministerio describe como vulnerables, esos costos siguen siendo la razón por la que un semestre se interrumpe. No es un problema hipotético: apenas este año, la Corte Constitucional tuvo que resolver tutelas de estudiantes a quienes el ICETEX no había girado el subsidio de sostenimiento que ya les había sido reconocido, situación que, según los mismos estudiantes, los dejó al borde de no poder seguir estudiando aunque la matrícula estuviera resuelta.
A eso se suman brechas territoriales que no se alcanzaron a cerrar. Mientras Antioquia supera el 57 % de cobertura en educación superior, Vaupés y Vichada siguen por debajo del 8%. La deserción anual en pregrado bajó de 8,89% en 2021 a 7,82% en 2023; una mejora real, pero todavía lejos de ser resuelta, porque casi nunca hay una sola razón detrás de que alguien abandone la carrera. Y la meta de cobertura total en educación superior del actual Plan Nacional de Desarrollo, fijada en 62%, señala que la población de 17 a 21 años en el país viene bajando, lo que matiza cualquier lectura triunfalista del crecimiento de la matrícula.
El Ministerio ha intentado compensar parte de esta situación con programas paralelos. Uno de ellos es Tránsito Inmediato a la Educación Superior, que busca que estudiantes de colegios oficiales ingresen directamente a programas de pregrado, priorizando instituciones con menor puntaje en las pruebas Saber 11. El programa identificó 1.005 municipios y, a comienzos de 2025, ya tenía 102 en implementación. Y destinó 26.000 millones de pesos a planes de permanencia con tutorías y nivelación académica. Son cifras modestas frente a la magnitud del problema, pero indican, al menos, que en el Ministerio reconocieron que abrir la puerta no basta si nadie sostiene lo que viene después.
Falta, eso sí, la pregunta de calidad. La plata para más profesores y mejores laboratorios solo empieza a girar en 2027, ya con otro gobierno en el poder, y todavía no hay manera de saber si se cumplirá. Siney Torres agradece, sin solemnidad, "esa oportunidad de entrar a la universidad" sin haber pagado nada. No superó todas las barreras que enfrenta un joven indigena, rural o víctima del conflicto para terminar una carrera en Colombia, pero si la primera y más dura: la de no poder ni siquiera matricularse. Lo que pase de aquí en adelante ya no lo decide esta ley, lo decidirán los estudiantes
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