La tecnocracia colombiana ha sido señalada por su estrecha relación con las élites políticas y económicas del país. Se le señala de ser un reflejo de sus intereses, alimentando redes de clientelismo y determinando las políticas públicas en beneficio de unos pocos. Este artículo analiza el origen, la influencia y el futuro de la tecnocracia en Colombia, teniendo en cuenta los nuevos funcionarios que ha nombrado este Gobierno.
Por: Alejandro Chala
@AleKolomonosov
Desde su irrupción en el escenario político colombiano durante el Frente Nacional, la tecnocracia ha sido una fuerza omnipresente en la toma de decisiones, fungiendo como intermediaria entre los intereses políticos y la formulación de políticas públicas. Sin embargo, su origen elitista y su estrecha vinculación con las élites políticas y económicas del país han generado controversia. La tecnocracia ha sido señalada como un reflejo de los intereses de dichos grupos, alimentando redes de control burocrático, determinando los criterios de focalización e implementación de las políticas públicas y económicas en el país, y siendo partícipes en algunos casos de grandes redes de clientelismo político.
La llegada de Gustavo Petro a la presidencia puso en jaque el dominio de este grupo de expertos, encendiendo un debate sobre la idoneidad de sus métodos y la necesidad de una renovación en la administración pública.
¿Qué ha sido de la tecnocracia en Colombia?
Para definir de manera concreta, la tecnocracia no es más que la manera de denominar a un grupo de expertos (especialmente en economía y gobierno) que se dedican a diagnosticar un problema, formular su solución y evaluarla en el tiempo, cuya característica es hacer parte de los órganos directivos de la burocracia del Estado. A diferencia del técnico, su rol directivo le hace parte de un grupo capaz de tomar decisiones o de incidir en la administración pública y económica del país.
Los tecnócratas emergieron durante el Frente Nacional, como parte de la modernización de la gestión pública impulsada por gobiernos como los de Guillermo León Valencia (1962 - 1966) y Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), y tenían clara inspiración gringa. Luego de la década de los años 50, las escuelas estadounidenses de gobierno consideraron que la gestión pública y las decisiones políticas debían estar mediadas por conceptos "objetivos, verificables, racionales y eficientes" en manos de un experto. Eso fue lo que se empezó a importar a la región durante los años 60 con la apertura de las facultades de economía, ciencia política y gobierno que inundaron las universidades privadas de la época. Había que institucionalizar de alguna manera a ese grupo de expertos y construir unas premisas compartidas que guiarán su gestión del Estado.
Además, hay que agregar que la tecnocracia también surge con todo el andamiaje institucional que planteará las premisas neoliberales para el continente. De hecho, toda la necesidad de modernización gubernamental, del desarrollo de las ciencias alrededor de la idea de gobernanza y la creación de una nueva doctrina de administración pública centrada en la racionalización del gasto público, la formalización de los programas de inversión y la administración de la asistencia técnica en los proyectos regionales, deviene de las actividades y propuestas del Banco Mundial en América Latina y de la Alianza para el Progreso, como programas de ayuda económica y social para la región propuestos por Estados Unidos desde 1961.
Colombia, de hecho, fue el primer país en recibir una misión del Banco Mundial cuyo propósito estaba centrado en establecer los criterios con los que se iban a otorgar los créditos para la financiación del desarrollo. De allí surgieron los primeros planes de desarrollo que se elaboraron en Colombia, que fueron la Operación Colombia 1 y 2, y que hasta los años 70 marcaron la pauta de la política económica del país. En ese sentido, apareció Lauchlin Currie, quien fuera asesor económico del gobierno de los Estados Unidos y quien llegó a Colombia para formar la primera generación de tecnócratas que luego llegaría a los diferentes cargos del Departamento Nacional de Planeación, y que serían graduados de la Universidad Nacional y la Universidad de los Andes. Es a partir de la elaboración del Plan de las Cuatro Estrategias, que planteaba que el crecimiento económico de un país en vías de desarrollo que demanda también control sobre las condiciones materiales de ese desarrollo, como el control del desempleo, la promoción de exportaciones, fomento de la producción agropecuaria, y la redistribución controlada de recursos para mejorar las condiciones de vida de la sociedad en general.
Sin embargo, este grupo de expertos ha tenido un origen de clase claramente ligado a las élites del país. Como bien señala la profesora e investigadora de la Latin America and Caribbean Centre de la Escuela de Economía de Londres (LSE) Jenny Pearce y Juan David Velasco, en su trabajo “Élites, Poder y Principios de Dominación En Colombia (1991-2022)” y recientemente en su análisis sobre la tecnocracia como un sector de la élite colombiana, la mayoría de la tecnocracia colombiana ha salido de las cuatro universidades privadas más importantes de Bogotá (Universidad de los Andes; Universidad Javeriana; Universidad Externado y Universidad del Rosario) y todas hacen parte de la élite política y económica de Bogotá y Antioquia. Se encuentran en redes y circuitos económicos familiares de estratos medio-altos y altos, ligados a la industria y las finanzas, y en algún momento se han articulado a los ministerios que administran recursos o construyen la mayoría de las políticas públicas que luego se van a implementar en el país.
Adicionalmente, son grupos que tienden al gradualismo y a la defensa de un modelo ortodoxo en economía, con un especial ahínco en la defensa de la propiedad privada y el libre mercado, por lo que, según Pearce y Velasco, se encuentran muy cerca de las posturas neoinstitucionales en economía. En cierto modo, son un reflejo de los intereses de grupos económicos y políticos a los que representan, y también han construido sus redes dentro de la burocracia del Estado. Aunque es posible rastrear que algunas de estas figuras provienen de la clase media y de universidades públicas, es verdad que son la excepción a la regla, y en muchos casos alimentan las redes y los escenarios de control burocrático de los tecnócratas.
Es en esta misma época del Frente Nacional cuando el tecnócrata se comienza a convertir en un intermediario político, debido a su capacidad para formular las políticas públicas y distribuir el gasto público en el país. Como intermediario, el tecnócrata se convirtió en una figura que conectaba los intereses de un grupo político regional o local con los diseños de política pública que elaboraban, por esto se volvieron eficaces en redistribuir y construir programas sociales. El tecnócrata ha sido quien ha estado detrás de la apertura económica de la década de los 90, posterior a la ruptura con el gradualismo que había existido anteriormente, y ha sido quien ha impulsado las grandes reformas que llevaron a la privatización en esa década, porque el tecnócrata es el guardián de la ortodoxia económica en el país y de sus principios.
Este rol comienza a ser asumido con la llegada de nuevas escuelas de pensamiento de la administración pública al continente, de nuevo, por las necesidades y criterios de organizaciones como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. La Nueva Gerencia Pública, que pretendió implementar estrategias del sector privado a la administración pública para hacerla mucho más “eficiente” bajo criterios empresariales, consolidó una tecnocracia que iba más allá del sector público y había crecido dentro de los medios de comunicación y otros sectores económicos, que habían entrado a reemplazar a los sectores de la burocracia privatizados que antes ejecutaban las políticas públicas. Así Colombia inició la implementación de las políticas económicas que en el resto de América Latina se adoptaron desde la década de los ochenta.
En ese sentido, se ha convertido en una figura importante dentro del clientelismo en Colombia (como intermediario) y al mismo tiempo como articulador de una doctrina con la que se van a realizar las políticas públicas y se toman medidas macroeconómicas en el país. Aun así, la tecnocracia ha vivido momentos de tensión frente a la consolidación de grupos clientelares en el país. El historiador Jorge Orlando Melo, en su libro “Historia Mínima de Colombia”, señala que durante gran parte de los años 70 y 80 del siglo pasado, hubo tensiones entre los sectores que conformaban la tecnocracia y los jefes políticos regionales que, con sus maquinarias, podían movilizar votantes y recursos hacia sus regiones. Estas tensiones venían marcadas por la eficiencia con la que los líderes políticos locales lograban implementar soluciones a problemáticas sociales y económicas de sus territorios, en detrimento de la tecnocracia, que en muchos casos terminaban encerradas en medio del centralismo bogotano y de los intrincados lenguajes de la alta academia, sin resolver la mayor parte de las necesidades que las clientelas políticas sí lograban gestionar.
Del ocaso de la vieja tecnocracia
Desde la llegada del gobierno Petro, la tecnocracia ha comenzado a ceder poder, en parte porque muchas de las decisiones políticas han comenzado a ser cuestionadas, lo que ha ocasionado que su formulación e implementación dependan de acuerdos políticos y consensos. Asimismo, todo el proceso técnico se ha ampliado, pues el conocimiento para construir una política pública o económica ya no depende solamente de un experto en gobierno que formula y sugiere conceptos, sino que se han insertado e incluido nuevas figuras devenidas del campo académico o investigativo, con unos saberes y experiencias específicas por fuera de la administración del Estado, que articulan ese saber con nuevas metodologías que en muchos casos surgen del trabajo en campo o de análisis alternativos y críticas a los marcos técnicos establecidos.
Con ello, el discurso de eficiencia y racionalidad del tecnócrata se ha visto desafiado por el discurso de un nuevo experto en un tema en específico que construye desde otras metodologías de trabajo y por el que los criterios de implementación y evaluación dependen de otros factores, no solo los del mercado. Es por ello que la tecnocracia ha puesto su “grito en el cielo” al ver que ha tenido que salir gradualmente de los escenarios de poder que controló por más de 50 años . No obstante, no ha desaparecido, ni su criterio es totalmente ignorado.
El choque con el actual gobierno nacional radica en varios puntos. Inicialmente, existen las disputas entre el nivel central y los niveles descentralizados de gobierno en lecturas, como por ejemplo, las economías solidarias. Sectores tradicionales no comparten que la implementación y ejecución de políticas esté en manos de grupos sociales que no han detentado esta facultad, hasta ahora. También están las tensiones con la vieja tecnocracia, que no estará de acuerdo con las medidas del gobierno porque, en su idea de eficiencia y racionalidad instrumental, el Estado toma decisiones que superan el marco limitado de intervención que le permite el mercado.
Sin embargo, paralelamente existe una tecnocracia que ha salido a respaldar las decisiones del gobierno Petro, que ha surgido de figuras técnicas que han estado dentro de la burocracia del Estado, pero que han trabajado dentro de espacios de interacción, diálogo y discusión mucho más social, así como de movimientos sociales que han logrado llegar a estos escenarios de burocracia y han nutrido el debate sobre sus necesidades ligado a las posibilidades y respuestas técnicas que puede haber desde el Estado a sus problemas. Esto ha sucedido porque los conceptos técnicos también son un campo en disputa, en el que se chocan teorías, metodologías y formas de ver el mundo, por lo que hay diferentes y diversas respuestas ante los problemas de política económica y pública que superan los marcos teóricos desde donde la vieja tecnocracia lee el mundo. Y es que al final, no existe una sola forma de administrar el Estado ni de construir políticas públicas, por más que la vieja tecnocracia señale que la única forma correcta está señalada bajo los manuales de política pública, los informes de coyuntura del Banco de la República y los criterios de la Nueva Gerencia Pública.
Hay que hacer una mención especial al rol que ejerce el Banco de la República como el principal nicho de la tecnocracia en la toma de decisiones de política económica en el país. Para la época en que Lachlin Currie llegó con aquellas misiones del Banco Mundial, el gobierno nacional también invitó a Daniel Grove para que realizara recomendaciones sobre el papel del Banco de la República en las políticas de crédito ordinario, crédito de fomento, tasas de interés, descuento y redescuento, junto con la creación de la banca sectorial. Esta propuesta construyó un nuevo entramado institucional que desde los años 50 en adelante marcaría el derrotero con el que jugaría la tecnocracia ligada a su lectura neoinstitucionalista y ortodoxa de los problemas económicos y sociales del país. Con la independencia que la nueva Constitución Política de 1991 le otorgó al banco, este papel cambió, su función se centró en los instrumentos de la política monetaria y dejó de lado su papel de definir políticas de fomento.
La crítica gira entonces en torno a la idoneidad que hay en las figuras con las que Petro quiere reemplazar la vieja tecnocracia, la inexistencia de expertos que comparten el programa progresista en el gabinete, y la construcción de una nueva generación probada en asuntos del Estado. El gobierno ha fallado en construir una nueva forma de administración pública, alternativa, que supere el paradigma de la Nueva Gestión Pública y plantee otros paradigmas y metodologías distintas al Marco Lógico, que tenga un carácter mucho más participativo y democrático, en parte porque estos enfoques necesitan ser revisados en sus resultados tras más de 2 décadas de aplicación e implementación de políticas públicas con estos modelos.
Sin abrir el espacio a estas nuevas generaciones, el gobierno Petro ha preferido plegarse a su círculo de poder más cercano y atrincherarse ante cualquier escenario de bloqueo político, en detrimento de consolidar un proyecto alternativo a largo plazo.
